图片拍自扬州中国大运河博物馆
漕运是中国古代历史上一项重要的经济制度。漕，字面意思就是以水转谷也，即通过水道转运粮食。漕运在古代交通和物资交流上发挥了重要作用，在历朝历代被视为“岁贡之命脉”。漕运是历代中国王朝的核心任务，对推动国家的政治、军事便利，经济和文化的发展产生了深远影响和无与伦比的作用。征自田赋的粮食按需求被部分转运到京师或指定的地方，以供朝廷消费，百官俸禄，军饷支付和民食调剂。这种粮食称之为漕粮。漕粮运输称之为漕运，分为河运、水陆船运和海运三种，狭义的漕运即指通过自然河道或运河转运漕粮。自大运河凿通以后，漕运主要是通过大运河履行使命。
漕运的实际起源很早。有文字记录以来，“泛舟之役”是我国历史上第一次有明确记载的内陆河道水上运输重大事件。这个事件发生在东周周襄王五年，即公元前647年。当时，晋国遭遇饥荒，晋惠公向秦国借粮。春秋五霸之一的秦穆公在两国有矛盾的情况下，因“不忍心让百姓受灾”最终决定借粮。浩浩荡荡的运粮船从秦都到晋都，八百里路途中首尾相连，将“救命粮”运到晋国，史称“泛舟之役”。
而自秦朝统一，建立大一统的中央集权国家后，历经三国两晋南北朝，和隋唐对于各段运河的整治，开挖，以及统一规划和沟通，全国性的运河网络日趋完善。特别是隋朝，其先后修通山阳渎、通济渠、永济渠和江南运河四段运道，隋唐大运河纵向沟通了海河、淮河、黄河、长江与钱塘江五大水系，成就了举世闻名的永济渠和通济渠，是世界上开凿最早、规模最大的运河，也是中国古代南北交通的大动脉。唐代，逐渐把漕运重点放在南方，运额曾达四百万石。一度设“舟楫署”管理漕政，唐朝中期之后，常令宰臣兼转运使等職主管漕政。
后又历经宋元两朝，对江南的运河进一步开发，并截弯取直，造就了后日京杭大运河。到明清，经大运河的漕运进入鼎盛时期。特别是明永乐迁都北京后，“百官卫士仰需江南”每年要通过大运河调运数百万石粮食到北京等地，因而保证漕运畅通成为明清两朝朝的军国大计。明、清两朝则设漕运总督部院，一般派从一品、正二品官员担任漕督。
明清两代漕运总督共262任，其中明代122任，清代140任，清代的施世伦、琦善、穆阿张、恩寿等皇帝庞臣都担任过漕运总督，总督衙门除其本部及下属各种官吏，1790余公里的漕粮运输，江、浙、鄂、赣、湘、豫、鲁七省都归其节制，运河上有1.2万只漕船，12万漕军，沿运河设有粮仓数座，淮安的常盈仓，为大型漕粮中转仓，常蓄150万石粮食，堪称天下粮仓。清代政府每年财政收入有7000万两银子，其中5000万两是通过漕运完成的，故漕运总督可谓位高权重，名震一方。漕运总督是正二品官，如果兼任兵部侍郎、都察院右副都御史等衔，则为从一品，可以说是位高权重。
另一方面，从南宋初年开始，黄河逐渐夺泗、淮入海，河道变迁深刻地影响了全国性物资运输网络的基础。原本只是控制淮河、运河交汇口的淮安，开始被黄、淮、运三条河流所环绕，造就了清口地区复杂的地理环境。在三条大河的叠加作用下，淮安周围的水利工程设施开始增多，成为国家河工治理的重点和难点。
而正因为河道与漕运的关系非常紧密，所以在明朝的时候，这两个职务往往是由一个人兼任的。到了清朝，河道、漕运才彻底分开。河道总督主要负责黄河、京杭大运河、、淮河、永定河堤防、疏浚之事，主要负责水利的工作，其工作职责相当于现在的水利部长。清朝初年，河道总督的驻地位于山东济宁，后也迁至江苏淮安。由于河道事务繁杂，所以雍正年间又设置了三位河道总督。
江南河道总督驻扎在淮安，辖有4道、24厅、24营；河南、山东河道总督驻扎在济宁；另外一位是直隶河道总督，通常由直隶总督兼任。晚清名臣林则徐就曾经担任过江南河道总督。与漕运总督一样，河道总督也掌握一部分军队，被称为“河标”。河道总督级别通常为正二品，如果兼任兵部侍郎、都察院右副都御史等衔，则为从一品。
凭借着黄河、淮河、大运河、洪泽湖汇聚的独特地理区位，淮安在国家漕粮运输体系中发挥着突出作用，自明初开始，管理运粮事务的官员就以淮安作为根据地。朱元璋开国之初，在淮安设置了京畿都漕运使司的分司，统率转运北伐粮草的军队。永乐年间，南北漕运从海路改走内河之后，漕运军队的最高将领——漕运总兵官兼负“镇守淮安、抚辑军民”的职责，固定地驻扎于淮安。景泰年间，明朝新设了漕运系统的最高文职官员——总督漕运都御史，开府于淮安，简称“总漕”或“漕抚”。
漕运总督驻扎在运河之中枢的淮安，担负着催儹起运、查验漕粮、调拨资源、供给军队等职能。明代中后期，总漕的职能进一步扩展，嘉靖时开始兼有提督军务之责，万历七年又加兼管河道之衔。淮安城内官署林立，旧城南门内建有漕运总兵府、都察院等衙门，万历年间漕抚衙门迁移至淮安府衙门南侧，居于城市轴心，并延续至清代。除此之外，城内还有漕运理刑司、漕储道等公署，也驻扎有淮安卫、大河卫等军事机构。清代的漕运总督节制有漕八省粮道，使得淮安既是漕运管理中枢，也是江北地区的首府城市。
漕运与河工是明清国家大政中的两个核心要务，在淮安，二者相辅相成，不可分割。清代漕运总督开府于淮安城内，南河总督驻扎于城外清江浦，淮安在河漕管理体制中的地位更加重要，如清人所言：“河漕国之重务，治河与治漕相为表里，欲考河漕之原委得失，山阳实当其冲”。因此，明清两朝驻扎在小小淮安府长达700年的两位一品大员，造就了“天下九督，淮居其二”的美名。
另外需要补充，清代的漕运总督全称实际为“总督淮扬等处地方，提督漕运、海防、军务，兼理粮饷”。如依据全称来讲，其实不应简称为漕运总督。在清末政务处在与吏部商议准备裁撤漕运总督之时，就曾提到：“漕督之设，原不专为治漕。”其正确的简称应为淮扬总督，官职中也明确了淮扬总督负责提督漕运的职能，但可能因为辖境和两江总督重迭，且实际工作逐步以漕政为主，“漕运总督”自然又成为“淮扬总督”的别称。而正因如此，从顺治二年（1645）起，并贯穿于整个清代，“淮扬总督”和“漕运总督”简称混用，且频繁出现在各个时期的奏章、书籍、文档中。
而到了到了咸丰十年（1860），农民军四起，漕运总督四处围剿，朝廷又授予了其节制江北诸镇、诸道之职。此时官职全称便为“总督淮扬等处地方，提督漕运、海防、军务，兼理粮饷，节制江北诸镇、诸道。” 直至1904年漕运总督被裁撤。
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