第四，建立了全过程的物业权利人和公众的参与机制，建立专家委员会制度。
03 思考与探索
基于对历史的总结和未来趋势的研判，综合空间、政策、机制等多维度考虑，我们认为上海的城市更新地区可进一步分为潜力发展地区、改善提升地区，并围绕两条主线分类施策，探索差异化的政策供给和实施机制。
潜力发展地区主要承担着国家战略、城市功能提升与稳定就业等多重使命，例如“一江一河”地区、各级公共中心地区、轨道交通站点周边地区等；改善提升地区承载着城市生活与文化本底，如成片老旧小区、历史文化风貌区等地区。
图 6 更新地区的两条主线
1.制定差异化的规划与土地政策
政策法规是城市更新的核心基石，为城市更新提供合法性授权，应分别针对两类地区提升政策供给的有效性。
潜力发展地区具有较好的资源本底，能够通过环境改善与增量型开发实现持续营利，对提升城市竞争力的具有重要作用，因此应重点关注土地集约高效利用、高品质城市空间供给以及城市功能完善等方面的政策供给。例如，在符合公共利益与更新目标的前提下，可通过容积率差别化政策，提升轨道交通站点周边土地的资源使用效率，鼓励集约开发及空间复合利用。
图 7上海新一轮轨交站点周边用地分类引导
（图纸来源：本市新一轮轨道交通站点周边土地情况梳理工作研究报告（2020））
日本都市再生特别地区
2002年，日本颁布了《都市再生特别措置法》并在全国划定“都市再生特别地区”，允许通过增加公共服务设施配套、公共空间来换取大幅度容积率奖励；为进一步提升空间的复合利用，在保证安全的前提下，设立“立体道路制度”允许道路在建筑下部穿越，以最大限度利用土地。
改善提升地区具有规模体量大、更新任务重的特征，同时又是城市生活和文化的本底，应聚焦于降低实施门槛，在保护地方多样性、延续地区文脉、提升活力等方面主动发力。比如综合运用多种更新方式，推动“一地多策”的精细化更新。以上海彭三小区为例，针对小区55个楼栋的不同建筑质量，相应提出扩建厨卫、成套改造、加层重建、部分回购、内部设施综合改造等5种更新方法。或者通过降低自主改造成本，激发原业主自主更新的积极性。如近年上海老旧小区加装电梯的政策松绑，将产权所有人同意比例从100%降低为2/3，允许利用公积金进行更新改造，缩减审批环节。新政实施后仅2019年完成的项目数量就已超过前7年的数量总和。
图 8上海近年加装电梯的政策要求变化与项目建成情况
2.完善更新过程中的实施组织机制
潜力发展地区对功能业态、空间品质要求较高，需要发挥政府或国有企业平台优势，保障区域整体利益。一方面，平台在产权适度归集之后，统筹规划、设计、开发、运营等各阶段工作，开展公共服务及基础设施的配套建设。目前，这一方式在上海的徐汇滨江、杨浦滨江、桃浦等片区运行较为成熟。另一方面，对于分散产权的情况，平台也需要积极组织各权利主体开展协商协调，充分听取社会公众意见，协助各产权人形成统一的更新愿景。在此过程中，可借鉴日本“UR都市机构”或香港重建局等平台做法，通过搭建公共部门与私人业主的开放、互信的沟通平台，市场化、多样化推动地区发展。
改善提升地区的产权分散且较难归集，业主更新意愿也较难达成一致，需要以原权利人为核心，整合行政部门、自治组织与设计团队等多方力量，形成面向更新实施的社区共同体。社区共同体需要充分表达自身利益诉求，提出当地公共要素配置与规划设计要求，制定更新初步方案并征询意见。以上海缤纷社区为例，社区通过培育当地居民的自主参与意识，通过“一图三会”制度将多元主体整合在规划协商、建设实施与运营管理的全过程中，使其获得了原住民自我更新的长效动力。
图 9通过产权归集与平台运作实现高品质更新
（潜力发展地区）
图 10 社区共同体模式
（提升改善地区）
韩国长寿村：居民参与型城市再生
在长寿村更新实践中，各主体所扮演的“角色”出现明显变化。其中，居民主导规划编制及项目推进，是社区管理的实质性主体；专家及非营利机构则负责搭建专业组织平台，协调各主体意见；行政部门提供项目评估、实施经费、制度供给等方面的支持。
各方合力下，长寿村成立社区木工共同体，前期培训居民掌握房屋修复技能，提高参与意识，形成团体意见，实际建设中政府出资，居民可以利用木工技术进行自建，获得持续更新。
3.构建上下结合的社会治理模式
城市更新是具有多元价值内涵的城市治理过程，涉及到众多利益关联和复杂历史因缘的复杂系统，需要“上下结合”凝聚社会共识，加强城市更新的实施导向和公共价值导向，在多元主体、多元目标的背景下寻找最优解决路径。
政府职能从“行政主导”向“协同治理”转变。在潜力发展地区，政府要起到示范引领作用，推动效率优先向公平优先转变，保障政策红利得到合理、充分释放，搭建协商平台，保证更新高质量进行。在改善提升地区，政府治理重心需要不断下沉，做好服务者；激发原主体的参与意识，培育自主更新能力，用好市场规律，做好底线控制与必要的资金支持。
社会公众从“被动参与”向“主动作为”转变。社会公众参与是一个长期培育的过程，不可操之过急，更不可越俎代庖。对于潜力发展地区，社会公众要发挥与市场力量制衡的作用，积极吸纳NGO、NPO、行业协会、半公共治理机构共同参与，共同推动人居环境改善。对于改善提升地区，社会公众决定了更新工作的意义与成效，需要充分参与到最初决策、中间过程到使用维护的全过程中，扩大城市美好家园建设的治理基础。
图 11 各方参与模式的转变
04 结语
城市更新是未来城市发展中最重要的公共议题，应将公共利益作为最核心的价值取向，积极推动更新方式的转变，并在规划土地政策、实施组织机制与社会治理模式上勇于尝试和创新。城市更新作为综合性的社会改造运动，只有各主体共同参与、形成合力，才能推动城市取得更长远、更健康的发展。
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